Patrimonio municipal de suelo: qué puede conocerse con datos públicos

Resumen ejecutivo

La investigación confirma una parte importante de la hipótesis de partida, pero no confirma la conclusión más fuerte.

Existe un problema real de información: no he localizado un censo nacional, parcelario, homogéneo y actualizado que permita saber cuántos metros cuadrados de suelo residencial finalista pertenecen a los grandes ayuntamientos españoles, cuánto tiempo llevan sin desarrollar, qué edificabilidad tienen, cuántas viviendas admiten y qué ha sucedido con los ingresos obtenidos cuando se enajenan. La documentación aparece dispersa entre inventarios patrimoniales, gerencias de urbanismo, portales de transparencia, cuentas generales, acuerdos de Junta de Gobierno, actas de Pleno, empresas municipales y, en algunos casos, registros autonómicos. Aragón, por ejemplo, dispone de un registro autonómico específico de patrimonios públicos de suelo, lo que ilustra que la arquitectura de información es territorial, no un censo estatal único. ref. 1 pendiente

El problema no es nuevo. En 2008, tras un informe del Tribunal de Cuentas sobre la gestión del PMS, la Comisión Mixta Congreso-Senado tuvo que instar expresamente a los ayuntamientos a llevar el PMS como patrimonio separado, constituir inventarios iniciales, aprobar anualmente inventarios específicos por el Pleno, vincular presupuestariamente sus ingresos y gastos e incluir una explicación de su gestión en la Cuenta General. ref. 2 pendiente

Ahora bien, hay tres correcciones esenciales a la tesis inicial:

Primera: los ayuntamientos no reciben por una norma estatal uniforme «el 10%-15% de cada metro cuadrado urbanizado». La ley estatal obliga, en determinadas actuaciones de urbanización, a entregar a la Administración competente suelo libre de cargas equivalente a un porcentaje de la edificabilidad media ponderada. La horquilla estatal ordinaria es 5%-15%, y la legislación autonómica puede excepcionalmente elevarla hasta el 20% o reducirla en los términos permitidos. ref. 3 pendiente

Segunda: el PMS no es jurídicamente una cartera de suelo cuyo fin sea maximizar el precio. La legislación estatal dice justamente que su finalidad comprende regular el mercado de terrenos, obtener reservas para actuaciones públicas y facilitar la ejecución urbanística; los bienes que necesariamente lo integran deben destinarse prioritariamente a vivienda protegida, con otros destinos sociales sometidos a condiciones legales. ref. 4 pendiente

Tercera: no he encontrado evidencia primaria suficiente para sostener que los 20 grandes ayuntamientos estén reteniendo deliberadamente suelo edificable «para no hundir los precios», ni para afirmar que el sector municipal sea el mayor acaparador de suelo de España. Para demostrarlo habría que comparar el stock municipal de suelo residencial finalista con el de Sareb/CASA47, comunidades autónomas, Estado y, sobre todo, propietarios y promotores privados, usando la misma definición de suelo finalista y la misma unidad —preferiblemente m² edificables residenciales—. Esa base comparativa pública no existe en las fuentes examinadas.

La conclusión fuerte que sí resiste la evidencia es distinta:

España tiene un déficit estructural de transparencia y normalización sobre el Patrimonio Municipal de Suelo. No sabemos, de forma consolidada, cuánto suelo residencial municipal está realmente listo para construir, desde cuándo permanece ocioso y cuántas viviendas permitiría.

Eso es potencialmente muy relevante para el debate de vivienda. Pero, con la evidencia disponible, es un caso de opacidad y fragmentación del stock público, no una prueba de especulación municipal deliberada.

El marco jurídico cambia sustancialmente la hipótesis

Lo que recibe realmente la Administración

El artículo 18 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana establece que las actuaciones de urbanización comportan, entre otros deberes, entregar a la Administración competente el suelo correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada que determine la legislación territorial y urbanística. La regla estatal fija ese porcentaje, con carácter general, entre el 5% y el 15%, y permite excepcionalmente llegar al 20% cuando la legislación autonómica lo autorice de forma proporcionada y motivada. ref. 5 pendiente

Por tanto, hay cuatro diferencias con la formulación «el Ayuntamiento recibe gratis el 10%-15% de cada metro cuadrado urbanizado»:

Si no ves todas las columnas, desplaza la tabla horizontalmente. Con teclado, enfoca la tabla y usa las flechas.

Todo ello deriva directamente del artículo 18. ref. 6 pendiente

Esto importa muchísimo para un «censo oculto». Sumar superficie física de parcelas municipales produciría un número muy llamativo pero analíticamente malo. La variable relevante para vivienda no es la superficie bruta de suelo, sino la edificabilidad residencial materializable y, cuando el planeamiento lo fija, el número máximo de viviendas.

Para qué existe legalmente el PMS

El artículo 51 define los patrimonios públicos de suelo como instrumentos destinados a regular el mercado de terrenos, obtener reservas para iniciativas públicas y facilitar la ordenación urbanística. La ley exige además que constituyan un patrimonio separado. ref. 7 pendiente

El artículo 52 determina que los bienes y recursos que necesariamente forman parte de esos patrimonios deben destinarse a vivienda sometida a algún régimen de protección pública, pudiendo emplearse en otros usos de interés social en los supuestos que especifique la legislación correspondiente. ref. 8 pendiente

Eso tiene una consecuencia conceptual: mantener suelo durante años no demuestra por sí mismo “acaparamiento especulativo”. Una reserva de suelo puede ser ineficiente, estar paralizada administrativamente, carecer de financiación, estar afectada por problemas de urbanización o mantenerse estratégicamente para vivienda pública futura. Para hablar de especulación habría que demostrar no sólo la tenencia, sino una conducta orientada a restringir oferta para provocar una subida de precio.

La hipótesis investigable y más sólida es, por ello, otra:

¿Cuánto suelo residencial municipal plenamente urbanizado y jurídicamente edificable permanece sin activar durante largos períodos a pesar de existir demanda de vivienda y mecanismos disponibles como el derecho de superficie?

Esa sí es una pregunta cuantificable.

Lo que puede hacerse con el dinero de las ventas

La ley estatal tampoco permite tratar los ingresos de una venta del PMS como caja municipal ordinaria. Los ingresos procedentes de la enajenación de terrenos del patrimonio público de suelo o de la sustitución monetaria deben aplicarse a la conservación, administración y ampliación del propio patrimonio —financiando únicamente gastos de capital en ese supuesto— o a los destinos legalmente propios del PMS. ref. 9 pendiente

La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas fue especialmente explícita en 2008: pidió que los presupuestos municipales mantuvieran la vinculación entre ingresos y gastos del PMS y recordó que la falta de equilibrio entre los ingresos derivados del PMS y las inversiones correspondientes podía llegar a ser causa de anulación del presupuesto. También pidió una nota específica sobre la gestión del PMS en la Cuenta General y mayor fiscalización por las intervenciones municipales. ref. 10 pendiente

Por ello, la pregunta correcta no es simplemente «¿entró el dinero de la subasta en el presupuesto?». Naturalmente entra en la contabilidad municipal. La investigación debe seguir cada euro hasta su aplicación presupuestaria final y comprobar si su destino estaba permitido por la legislación estatal y autonómica correspondiente.

Qué permite medir realmente la información pública

Para responder de manera rigurosa a los tres puntos planteados —m² retenidos durante más de cinco años, viviendas posibles e ingresos por ventas— cada parcela debería disponer, como mínimo, de los siguientes campos:

Identidad y geometría: número de inventario, referencia catastral, coordenadas/geometría y superficie de parcela.

Situación urbanística: uso pormenorizado, clase de vivienda libre/protegida, edificabilidad residencial, número máximo de viviendas, estado de urbanización, recepción de las obras y existencia de planeamiento o gestión pendiente.

Cronología: fecha y causa de entrada en el PMS, fecha en la que la parcela adquirió condición efectiva de solar/finalista, fecha de cada licitación, cesión, derecho de superficie, licencia o inicio de obra.

Situación económica: valoración, precio de licitación, precio de adjudicación, ingreso efectivamente cobrado y aplicación presupuestaria del recurso.

Situación física: parcela vacante, en construcción, ocupada temporalmente, destinada a equipamiento, cedida, en derecho de superficie o enajenada.

Ninguna de las fuentes públicas que he localizado para la muestra de veinte grandes municipios reúne de forma sistemática los campos anteriores en un único conjunto de datos comparable.

Ese déficit es visible incluso en el municipio con una de las mejores publicaciones encontradas, Madrid. Su portal publica inventarios anuales de PMS desde 2015 y un fichero separado de enajenaciones desde 2016. El propio portal describe la información publicada por distrito mediante número de inventario, localización, calificación y porcentaje; además, el conjunto de datos abiertos se actualiza anualmente. ref. 11 pendiente

Sin embargo, la ficha pública de Madrid no identifica entre esos campos una variable estándar de «fecha en que se convirtió en solar finalista», «edificado/no edificado», «fecha de primera licitación» o «viviendas máximas». Además, la ficha de datos abiertos presentaba en junio de 2026 recursos etiquetados hasta 2024 mientras su metadato de cobertura temporal seguía señalando como final el 31 de diciembre de 2023, una pequeña pero significativa muestra de las dificultades de explotación automática. ref. 12 pendiente

Por tanto, incluso cuando hay inventarios sucesivos, que una finca aparezca en 2019 y continúe en 2024 no basta para clasificarla como suelo residencial finalista «retenido». Podría haberse cedido en derecho de superficie conservándose la titularidad del suelo, estar pendiente de gestión, tener otro destino, soportar una construcción o encontrarse en una fase administrativa intermedia.

La cifra que interesa debería definirse así:

Stock ocioso municipal = parcelas de titularidad municipal/PMS + uso residencial + urbanización terminada y recibida + ordenación detallada vigente + edificabilidad materializable + sin edificación + sin derecho de superficie/concesión/adjudicación vigente + condición anterior al 13 de septiembre de 2021.

Ese último corte temporal es el que corresponde a «más de cinco años» a fecha de esta investigación, 13 de septiembre de 2026.

Y las viviendas potenciales deberían calcularse a partir de la capacidad urbanística real de cada parcela, no aplicando una ratio genérica a los metros cuadrados de suelo. Cuando el planeamiento fija un máximo de viviendas, ése debe prevalecer; cuando sólo existe edificabilidad, habría que aplicar el régimen urbanístico concreto y una hipótesis explícita de superficie edificable media por vivienda.

Rastreo de los veinte grandes ayuntamientos

He utilizado como universo operativo Madrid, Barcelona, València, Zaragoza, Sevilla, Málaga, Murcia, Palma, Las Palmas de Gran Canaria, Alicante, Bilbao, Córdoba, Valladolid, Vigo, L'Hospitalet de Llobregat, Gijón, Vitoria-Gasteiz, A Coruña, Elche/Elx y Granada.

La clasificación siguiente no dice que una ciudad «no tenga inventario» cuando aparece como no localizado. Dice algo más preciso: en el rastreo de fuentes oficiales públicas e indexadas no apareció un conjunto parcelario actual que permitiera calcular directamente las tres variables solicitadas.

Si no ves todas las columnas, desplaza la tabla horizontalmente. Con teclado, enfoca la tabla y usa las flechas.

El resultado realmente importante de la tabla

En ninguno de los veinte municipios pude verificar mediante las fuentes públicas localizadas una tabla actual que respondiera directamente a:

«Superficie residencial finalista municipal que lleva más de cinco años sin construcción, licitación, concesión o derecho de superficie».

Eso es precisamente el indicador que debería existir si se quisiera evaluar seriamente la eficacia del PMS.

Madrid se acerca porque dispone de una serie anual larga y un fichero de enajenaciones; L'Hospitalet ofrece una publicación específica y datos geográficos históricos; Córdoba y Valladolid presentan piezas potencialmente explotables; Murcia está avanzando hacia georreferenciar el inventario; Vigo evidencia el caso contrario al seguir mostrando la identificación del PMS como indicador en elaboración. ref. 28 pendiente

Lo que no puede hacerse de forma metodológicamente limpia es sumar todos los «solares municipales» encontrados en notas de prensa y convertir, por ejemplo, cada 100 m² de parcela en una vivienda. Eso mezclaría suelos dotacionales, terrenos no urbanizados, parcelas con derechos vigentes, reservas, porcentajes proindiviso y solares residenciales con edificabilidades radicalmente distintas.

Derecho de superficie, ventas y uso de los ingresos

El derecho de superficie demuestra que el bloqueo no es inevitable

Zaragoza ofrece uno de los ejemplos más claros de la herramienta sugerida en la hipótesis. El Ayuntamiento informó de 384 viviendas en 11 promociones en San José, Las Fuentes, Valdefierro y Arrabal, desarrolladas mediante colaboración público-privada y derecho de superficie durante 50 años, prorrogable hasta 75. ref. 29 pendiente

Ese dato es importante por una razón analítica: demuestra que el Ayuntamiento puede conservar la titularidad del suelo y permitir que un tercero financie, construya y explote vivienda asequible durante un período largo. No hace falta vender definitivamente la parcela para activar la edificabilidad. ref. 30 pendiente

Madrid emplea también esta familia de mecanismos. Su programa presupuestario de gestión del PMS contempla expresamente la constitución de derechos de superficie sobre parcelas lucrativas, la enajenación de parcelas, la venta de suelo residencial protegido a superficiarios y convenios de cesión de parcelas residenciales protegidas a la EMVS. La página registra, entre sus indicadores, derechos de superficie y movimientos de parcelas del inventario. ref. 31 pendiente

La actividad madrileña es además significativa porque muestra por qué un análisis basado únicamente en «sigue siendo propiedad municipal» generaría falsos positivos: una parcela puede continuar siendo municipal y estar ya económicamente activada mediante un derecho de superficie. ref. 32 pendiente

El indicador correcto sería “edificabilidad ociosa”, no “propiedad pública”

Para evaluar eficiencia convendría dividir el stock en cuatro categorías:

Activado: en construcción, cedido a empresa pública, adjudicado o sometido a derecho de superficie.

En tramitación: concurso publicado, convenio aprobado, licencia en curso o proyecto de promoción pública aprobado.

Bloqueado justificadamente: litigio, reparcelación pendiente, urbanización sin recibir, contaminación, cargas, cambio de planeamiento, imposibilidad técnica o destino reservado.

Ocioso sin causa pública identificable: residencial finalista, libre de impedimentos materiales importantes, disponible desde hace más de cinco años y sin actuación aprobada.

Sólo la última categoría sería una base razonable para hablar de «retención» imputable a la política municipal.

Qué sabemos de las enajenaciones

Madrid ofrece la pista de auditoría más clara encontrada: el Portal de Transparencia mantiene un fichero específico de enajenaciones del PMS desde 2016, separado del inventario anual. ref. 33 pendiente

El hecho de que exista ese fichero permite en principio reconstruir una parte de la rotación del stock madrileño, pero una investigación sobre «dinero desviado a gasto corriente» requiere un segundo enlace: cada operación debe cruzarse con la liquidación presupuestaria, proyecto de gasto y Cuenta General del ejercicio correspondiente.

La legislación estatal es bastante restrictiva: los ingresos derivados de las enajenaciones del patrimonio público de suelo forman parte de un patrimonio separado y deben destinarse a su conservación, administración o ampliación —con la restricción indicada a gastos de capital— o a los destinos propios legalmente establecidos. ref. 34 pendiente

Por tanto, no he encontrado evidencia suficiente en las fuentes primarias examinadas para afirmar que los veinte grandes ayuntamientos estén desviando sistemáticamente el producto de las subastas del PMS a nóminas, suministros u otro gasto corriente municipal ordinario.

Lo que sí está documentado es que el sistema necesitó una llamada de atención institucional precisamente para mejorar esta trazabilidad: en 2008 se pidió a los municipios una vinculación expresa entre ingresos y gastos del PMS, inventarios anuales aprobados en Pleno y explicaciones específicas en las cuentas generales. ref. 35 pendiente

Esto convierte la investigación contable en un campo fértil, pero la carga de la prueba debe mantenerse alta: una transferencia presupuestaria no constituye por sí sola una utilización ilegal del PMS.

Veredicto analítico sobre la tesis del “mayor acaparador”

Lo que sí queda respaldado

Existe una enorme asimetría informativa sobre el suelo público municipal. Incluso entre grandes ciudades, la publicación va desde series anuales y ficheros de ventas, como Madrid, hasta indicadores todavía en elaboración, como el de Vigo, pasando por inventarios antiguos, informes anuales y documentos dispersos. ref. 36 pendiente

El problema tiene carácter estructural y antiguo. Ya en 2008 las Cortes, a raíz de la fiscalización del Tribunal de Cuentas, consideraron necesario reclamar inventarios específicos, contabilidad separada, aprobación anual y trazabilidad de los recursos del PMS. ref. 37 pendiente

El derecho de superficie es una vía probada para movilizar suelo sin perder la propiedad pública. El ejemplo de Zaragoza —384 viviendas en 11 promociones— lo demuestra a escala relevante, y Madrid incorpora expresamente derechos de superficie dentro de su gestión ordinaria del PMS. ref. 38 pendiente

Por tanto, tiene sentido exigir un indicador nacional de suelo residencial público finalista ocioso. No porque todo suelo municipal sea sospechoso, sino porque en un contexto de restricciones de oferta de vivienda resulta material saber qué capacidad urbanística pública está ya lista pero sin activar.

Lo que la evidencia no permite sostener

No queda demostrado que «los ayuntamientos reciben gratis el 10%-15% de todo el suelo urbanizado». La ley habla de edificabilidad media ponderada y fija con carácter general un 5%-15%, con posibilidades excepcionales de modificación por la legislación urbanística. ref. 39 pendiente

No queda demostrado que exista una política general de guardar suelo para mantener artificialmente altos los precios. La norma asigna al patrimonio público de suelo precisamente funciones de regulación del mercado, reserva pública y vivienda protegida. Para imputar una motivación contraria habría que documentarla mediante decisiones, expedientes, actas o patrones cuantitativos incompatibles con una explicación alternativa. ref. 40 pendiente

No queda demostrado que los municipios sean el mayor propietario o “acaparador” de suelo residencial finalista de España. La investigación no ha encontrado un denominador comparable para los propietarios privados ni un censo nacional del stock público municipal que permita ordenar ambos universos.

Tampoco queda demostrado que los ayuntamientos estén financiando sistemáticamente gasto corriente con subastas de PMS. El marco estatal restringe el destino de los ingresos y las fuentes analizadas no proporcionan evidencia primaria suficiente de un patrón de desvío en las veinte ciudades. ref. 41 pendiente

En consecuencia, la formulación defendible sería:

“Los grandes ayuntamientos españoles administran una reserva relevante de suelo procedente, entre otras vías, de las cesiones obligatorias de aprovechamiento urbanístico, pero no existe una publicación nacional homogénea que permita determinar cuánto de ese suelo residencial está finalista y permanece improductivo. La opacidad impide saber tanto si existe un gran stock municipal ocioso como si los municipios lo están movilizando con suficiente rapidez.”

Eso es una crítica considerablemente más sólida que llamarlos «el mayor especulador de España».

Cómo construir el censo que permitiría probar o refutar definitivamente la hipótesis

La investigación deja bastante claro cómo convertir la intuición en un estudio empírico difícil de rebatir.

La unidad de análisis

El censo debería ser parcela por parcela, no ayuntamiento por ayuntamiento.

Para cada activo:

ID PMS → referencia catastral → superficie → uso → edificabilidad residencial → nº máximo de viviendas → fecha de entrada → fecha de condición de solar → estado de urbanización → situación física → expedientes de licitación/derecho de superficie → destino → fecha de salida → precio/ingreso

El dato principal no debería expresarse sólo en hectáreas. Habría al menos tres magnitudes:

m² de suelo residencial finalista ocioso

m² edificables residenciales ociosos

número urbanístico máximo de viviendas potenciales

La segunda y la tercera son mucho más relevantes para valorar la oferta de vivienda.

La prueba de los cinco años

Para cada parcela existente antes del 13 de septiembre de 2021 se comprobarían sucesivamente:

¿continúa municipal? → ¿uso residencial? → ¿es finalista? → ¿sigue sin edificar? → ¿sin adjudicación o derecho de superficie? → ¿sin litigio/impedimento?

Sólo las que superen todos los filtros integrarían el «stock ocioso >5 años».

En Madrid, la existencia de inventarios anuales desde 2015 y un registro de enajenaciones desde 2016 convierte este enfoque en técnicamente viable con bastante precisión mediante emparejamiento de números de inventario y geometrías. ref. 42 pendiente

La prueba de las viviendas

No usaría una ratio única de «X m² de suelo = una vivienda».

La jerarquía debería ser:

1. número máximo de viviendas previsto por el planeamiento;
2. en su defecto, edificabilidad residencial / superficie construida media compatible con la ordenanza;
3. después, ajustes por protección pública, tipología, usos compatibles y reservas.

De esta forma, un solar de 3.000 m² que admita 12.000 m² edificables no se confundiría con otro de 3.000 m² que sólo admita 3.000 m².

La prueba del dinero

Para cada enajenación habría que reconstruir:

expediente → tasación → precio de salida → adjudicación → cobro → concepto presupuestario de ingreso → proyecto/aplicación de gasto → obligación reconocida → pago

Madrid ya aporta públicamente una de las piezas fundamentales al mantener su fichero de enajenaciones desde 2016. ref. 43 pendiente

Después se comprobaría el destino contra los artículos 51 y 52 de la Ley de Suelo y contra la legislación urbanística autonómica correspondiente. ref. 44 pendiente

Una clasificación final podría separar:

Destino inequívocamente PMS, como compra de suelo, vivienda protegida o inversiones autorizadas.

Destino discutible, cuando la legislación autonómica permite categorías de interés social amplias.

Destino incompatible, si el ingreso acaba financiando gasto municipal ordinario sin cobertura legal.

Sólo la tercera categoría justificaría hablar de desvío.

El indicador que tendría verdadero impacto público

El resultado más útil no sería «el Ayuntamiento posee 4 millones de m²».

Sería algo como:

Madrid: X m² edificables residenciales finalistas llevan >5 años sin activar = Y viviendas.
Barcelona: X = Y viviendas.
València: X = Y viviendas.
…
Total veinte municipios: Z viviendas equivalentes.

Y junto a cada cifra:

porcentaje ya sometido a licitación, derecho de superficie o promoción pública; tiempo mediano desde que el suelo es finalista; valor del suelo; ingresos acumulados por ventas; porcentaje reinvertido en vivienda/suelo.

Ese conjunto de indicadores permitiría distinguir tres fenómenos que actualmente se confunden: reserva legítima de suelo, ineficiencia administrativa y retención económicamente injustificada.

La investigación realizada hasta ahora permite sostener con bastante seguridad el primero de los grandes hallazgos: el “censo oculto” existe como problema de información. No permite todavía sostener el segundo: que ese censo vaya a demostrar que el Estado municipal es el mayor especulador inmobiliario de España.

De hecho, la evidencia encontrada contiene ejemplos que operan en dirección contraria, especialmente la movilización de 384 viviendas mediante derecho de superficie en Zaragoza y la utilización regular de cesiones, derechos de superficie y transferencias a la EMVS dentro del PMS madrileño. ref. 45 pendiente

La tesis económicamente más potente y, hoy por hoy, demostrable es por tanto ésta:

España carece de una contabilidad pública, homogénea y orientada a vivienda sobre la capacidad edificatoria del suelo municipal. Hasta que cada ayuntamiento publique parcela, edificabilidad, antigüedad, estado de ejecución y destino de los ingresos, no se puede saber cuánto de la escasez de suelo residencial es realmente escasez física y cuánto es suelo público ya disponible que permanece sin movilizar. ref. 46 pendiente