La España vaciada: diagnóstico avanzado, evaluación de políticas y estrategia de intervención territorial

Resumen ejecutivo

La llamada “España vaciada” no constituye una categoría estadística ni administrativa única. Es una expresión social y política que engloba territorios con combinaciones de baja densidad, pérdida prolongada de población, envejecimiento, saldo vegetativo negativo, menor accesibilidad y debilitamiento de los mercados de trabajo y servicios. El propio marco estatal reconoce que no existe una única delimitación válida y utiliza, según el programa, umbrales de tamaño municipal, densidad, evolución demográfica y accesibilidad. ref. 1 pendiente

El fenómeno es históricamente profundo. Una delimitación académica especialmente útil, la de Bandrés y Azón, identifica 23 provincias en las que las áreas no urbanas perdieron población entre 1950 y 2019 y presentaban una densidad inferior a la media española: las nueve provincias de Castilla y León; Huesca, Teruel y Zaragoza; Albacete, Ciudad Real, Cuenca y Guadalajara; Cáceres y Badajoz; Lugo y Ourense; Córdoba y Jaén; y La Rioja. Excluyendo capitales y ciudades de más de 50.000 habitantes, su población pasó de unos 8,03 millones en 1950 a 5,10 millones en 2019, una reducción aproximada del 36,5 %. Tres cuartas partes de la contracción de 1950–1991 se concentraron en los años sesenta y setenta. ref. 2 pendiente

El problema, sin embargo, no puede describirse ya como una caída demográfica uniforme. Los municipios que tenían menos de 5.000 habitantes en 2018 perdieron 359.320 habitantes entre 2011 y 2017, pero ganaron 152.545 entre 2018 y 2024. Su saldo migratorio pasó de alrededor de −184.000 personas en 2011–2017 a +440.000 en 2018–2024. La paradoja es clave para la política pública: la inmigración y los movimientos internos han mejorado, pero el saldo vegetativo continúa siendo fuertemente negativo en muchos territorios envejecidos. ref. 3 pendiente

A 1 de enero de 2025 había 6.807 municipios de 5.000 habitantes o menos, el 83,7 % de todos los municipios españoles. Reunían solo el 11,6 % de la población, aproximadamente 5,72 millones de personas, pero ocupaban el 71 % de la superficie. Además, 3.950 municipios —48,6 % del total— estaban por debajo de 12,5 hab./km², y 3.146, el 38,7 %, por debajo de 8 hab./km². ref. 4 pendiente

La vulnerabilidad demográfica está fuertemente concentrada. Mientras las personas de 65 o más años representaban el 20,7 % del conjunto de España, alcanzaban el 32,2 % en municipios con densidad inferior a 12,5 hab./km² y el 34,0 % por debajo de 8 hab./km². En estos últimos, el índice de envejecimiento supera los 400 mayores de 64 años por cada 100 menores de 16, y más de 400 municipios carecen ya de menores de 16 años. El 83 % de los municipios de menos de 5.000 habitantes está masculinizado. ref. 5 pendiente

El diagnóstico socioeconómico exige evitar dos simplificaciones. Primero, despoblación no equivale necesariamente a pobreza: Soria y Teruel, entre otras provincias despobladas, presentaban ya en 2017 VAB por habitante superior a la media nacional. Parte de esa convergencia, sin embargo, es puramente aritmética: en Soria, Zamora, Cuenca, Ávila y Teruel, más de una quinta parte del aumento del VAB per cápita de largo plazo estaba asociado a la reducción del denominador poblacional. Segundo, el principal problema actual no es únicamente la falta de carreteras o fibra: también son críticos la vivienda efectivamente disponible, la movilidad cotidiana, los cuidados, la educación infantil y postobligatoria, la capacidad administrativa municipal y la disponibilidad de trabajadores cualificados. ref. 6 pendiente

España ha pasado de políticas rurales fragmentarias a una política explícita de reto demográfico. El Plan de 130 Medidas, aprobado en 2021 y posteriormente ampliado, ha movilizado presupuestariamente más de 13.000 millones de euros, en gran parte ligados al Plan de Recuperación. Entre 2020 y 2025 se distribuyeron unos 200 millones a las comunidades mediante instrumentos de cohesión y transformación territorial; las primeras tres convocatorias estatales de proyectos innovadores financiaron 748 proyectos con cerca de 70 millones, a los que se añadieron otros 52 millones en 2025. ref. 7 pendiente La gran debilidad sigue siendo evaluativa: la documentación pública mide mejor euros, proyectos y beneficiarios que adicionalidad, permanencia poblacional o efectos contrafactuales. La nueva estrategia estatal reconoce esta necesidad y plantea reforzar la evaluación de impacto y el denominado mecanismo rural de garantía. ref. 8 pendiente

La recomendación central de este informe es abandonar el objetivo político genérico de “repoblar todos los pueblos” y sustituirlo por uno medible: garantizar igualdad efectiva de oportunidades y viabilidad residencial y económica en redes funcionales de asentamientos rurales. Se propone para 2027–2033 un programa adicional de alrededor de 13.700 millones de euros, concentrado en vivienda activable, movilidad y servicios de proximidad, personal público y cuidados, diversificación empresarial y capacidad institucional. Es una estimación de escenario, no una valoración oficial: equivale a unos 2.396 euros por residente actual de municipios de hasta 5.000 habitantes a lo largo de siete años, unos 342 euros por residente y año.

Conclusión operativa: el mayor retorno marginal probablemente no procede de construir más infraestructura pesada de forma generalizada, sino de resolver conjuntamente empleo + vivienda + cuidados + movilidad + servicios + integración de nuevos residentes. Los casos locales con mejores resultados observables, como los programas de arraigo de Burgos y Palencia, apuntan precisamente hacia esa intermediación integral. ref. 9 pendiente

Definición, alcance y método

“España vaciada”, “España despoblada”, “medio rural” y “territorios de reto demográfico” no son sinónimos exactos. Los umbrales varían según la finalidad estadística o de política pública. Bandrés y Azón señalan expresamente que no existe consenso uniforme sobre la definición rural-urbana y que variables como densidad, tamaño, aislamiento, economía y disponibilidad de servicios pueden conducir a delimitaciones diferentes. ref. 10 pendiente

Para evitar una delimitación arbitraria, este informe trabaja con cuatro escalas complementarias.

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La delimitación provincial de 23 provincias es particularmente útil para análisis histórico:

Castilla y León: Ávila, Burgos, León, Palencia, Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora.
Aragón: Huesca, Teruel y Zaragoza.
Castilla-La Mancha: Albacete, Ciudad Real, Cuenca y Guadalajara.
Extremadura: Cáceres y Badajoz.
Galicia: Lugo y Ourense.
Andalucía: Córdoba y Jaén.
Además: La Rioja. ref. 15 pendiente

Esta lista no significa que toda la superficie de esas provincias esté despoblada, ni que no existan territorios despoblados fuera de ellas. Valladolid, Zaragoza o Guadalajara ilustran bien el problema: sus capitales, áreas metropolitanas o corredores dinámicos pueden ocultar el retroceso de amplias zonas rurales. Asturias, Toledo, Lleida, Granada o Huelva también contienen espacios rurales vulnerables aunque no cumplan simultáneamente los criterios provinciales anteriores. ref. 16 pendiente

Dentro de las 23 provincias, el núcleo de muy baja densidad no urbana en 2019 estaba formado por Soria, Teruel, Cuenca, Palencia, Zamora, Huesca y Burgos, todas por debajo de 12,5 hab./km² una vez excluidas las principales ciudades. Soria se situaba en 4,9 hab./km², Teruel en 6,8, Cuenca en 8,7, Palencia en 10,4, Zamora en 10,7 y Huesca en 10,8; Ávila, con 12,8, estaba inmediatamente por encima del umbral. ref. 17 pendiente

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Fuente y metodología: densidad de las áreas provinciales una vez excluidas las capitales y ciudades de más de 50.000 habitantes. ref. 18 pendiente

A escala comarcal, el problema metodológico es mayor: España no dispone de una división comarcal homogénea para todo el territorio, por lo que no existe una lista nacional oficial de “comarcas de la España vaciada”. En política aplicada resulta más sólido construir áreas rurales funcionales agrupando municipios contiguos según densidad, tendencia demográfica, tiempos de acceso y relaciones laborales y de servicios. Los nuevos Planes de Actuación Integrados ya se acercan a este enfoque en territorios como Vega-Valdavia, Campiña Segoviana, Sur de Ciudad Real o ámbitos rurales de Cáceres. ref. 19 pendiente

Mapa oficial de densidad municipal, referencia 2025. La II Estrategia Nacional representa la densidad municipal en seis bandas, desde menos de 8 hab./km² hasta más de 1.000, y evidencia un gran continuo de muy baja densidad en el interior peninsular frente a las áreas metropolitanas, litoral mediterráneo, archipiélagos y algunos ejes urbanos. El mapa está elaborado con datos del INE y del IGN. ref. 20 pendiente

Desde una perspectiva de investigación avanzada, por tanto, no debería utilizarse una variable binaria “España vaciada / resto”. La unidad recomendable para política pública es una cuadrícula o municipio agregado en áreas funcionales, con al menos cinco variables: densidad, variación poblacional a diez y treinta años, estructura por edades, accesibilidad a servicios y tamaño/distancia al nodo de servicios más próximo.

Evolución demográfica y geografía de la despoblación

La historia demográfica permite distinguir tres fases. Hasta mediados del siglo XX, las áreas rurales interiores todavía mantenían o aumentaban población. Entre aproximadamente 1950 y 1991 se produjo el gran ajuste: mecanización agraria, migración hacia polos industriales y metropolitanos y concentración de actividades y servicios. Desde los noventa aparece una estabilización parcial, seguida de ciclos diferenciados ligados a inmigración, crisis económica y, desde 2018, un saldo migratorio rural mucho más favorable. ref. 21 pendiente

xychart-beta
    title "Población de municipios <50.000 hab. o no capitales en las 23 provincias despobladas"
    x-axis [1950, 1960, 1970, 1981, 1991, 2001, 2011, 2019]
    y-axis "Millones de habitantes" 4 --> 9
    line [8.026, 7.662, 6.522, 5.429, 5.110, 5.108, 5.393, 5.098]

La serie anterior mantiene la delimitación histórica utilizada por Bandrés y Azón y procede de los censos del INE hasta 2011 y del Padrón en 2019. La población alcanzó aproximadamente 8,03 millones en 1950, cayó a 5,43 millones en 1981 y 5,11 millones en 1991, experimentó cierta recuperación hasta 2011 y volvió a 5,10 millones en 2019. La reducción 1950–2019 fue aproximadamente del 36,5 %. ref. 22 pendiente

La geografía temporal no fue idéntica. El declive comenzó ya en la década de 1910 en Soria, Teruel y Guadalajara, en los veinte en Huesca y posteriormente se generalizó. Teruel, Zamora, Palencia, Ávila y Cuenca terminaron perdiendo más de la mitad de la población de sus áreas no urbanas desde sus máximos históricos, y Soria casi dos terceras partes. ref. 23 pendiente

El proceso modificó también el peso territorial de estas provincias en España. Las 23 provincias analizadas reunían 34,1 % de la población española en 1950, frente a 18,1 % en 2019; su participación en el empleo pasó del 33,5 % en 1950 al 17,0 % en 2017, y su peso en el VAB del 26,7 % al 16,1 %. Es decir, la redistribución no fue únicamente poblacional: fue también productiva y laboral. ref. 24 pendiente

La serie contemporánea cambia, no obstante, el diagnóstico.

xychart-beta
    title "Variación anual de población: municipios que tenían ≤5.000 habitantes en 2018"
    x-axis [2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024]
    y-axis "Personas" -90000 --> 50000
    bar [-36074, -77807, -81564, -50455, -61287, -52963, -35244, 4732, 2218, 42996, 17198, 38780, 20737, 25884]

La cohorte anterior es distinta de la serie histórica —se fija en los municipios que tenían menos de 5.000 habitantes en 2018—, por lo que no deben empalmarse ambas series como si midiesen exactamente el mismo universo. Sirve, en cambio, para identificar el giro reciente: pérdidas todos los años entre 2011 y 2017, crecimiento desde 2018 y un salto excepcional de casi 43.000 habitantes en 2020. En total, −359.320 habitantes en 2011–2017 frente a +152.545 entre 2018 y 2024. ref. 25 pendiente

Todavía más relevante es el cambio migratorio: el saldo migratorio agregado pasó de alrededor de −184.000 personas entre 2011 y 2017 a cerca de +440.000 entre 2018 y 2024. El giro alcanza incluso municipios alejados de ciudades y responde tanto a movimientos desde otras partes de España como a inmigración internacional. ref. 26 pendiente

Esta diferencia entre crecimiento migratorio y crecimiento total permite identificar el principal obstáculo demográfico actual: la mortalidad supera ampliamente a los nacimientos en buena parte del interior envejecido. En otras palabras, ya no basta con detener la emigración; el problema acumulado durante décadas ha creado una estructura de edad que produce disminución natural incluso con inmigración neta positiva. ref. 27 pendiente

La inmigración es por ello estratégica. A escala nacional, alrededor del 19,3 % de la población residente en 2025 había nacido en el extranjero, mientras que en municipios con menos de 5.000 habitantes el porcentaje era aproximadamente 12,3 %, y en áreas con menos de 12,5 hab./km², 8,9 %. Existe por tanto todavía un importante diferencial de atracción e integración territorial. ref. 28 pendiente

El giro tampoco es exclusivamente masculino. Entre 2018 y 2024, los pequeños municipios registraron un saldo migratorio femenino superior a 200.000 personas, frente a una salida neta de más de 60.000 mujeres entre 2011 y 2017. Esto es relevante porque la emigración femenina histórica ha sido uno de los mecanismos que reforzaron envejecimiento, masculinización y baja natalidad. ref. 29 pendiente

Causas estructurales e impactos socioeconómicos

La explicación más robusta es circular y acumulativa, no monocausal. La mecanización agraria redujo la necesidad de trabajo en el campo al mismo tiempo que industria y servicios crecían en las ciudades. La emigración afectó desproporcionadamente a jóvenes y, en muchas zonas, a mujeres; ello redujo nacimientos y capital humano, envejeció la población, contrajo la demanda local y elevó el coste unitario de algunos servicios. Esa pérdida de oportunidades y servicios, a su vez, redujo el atractivo del territorio para la siguiente generación. ref. 30 pendiente

flowchart LR
    A[Mecanización agraria y cambio productivo] --> B[Menos empleo agrario]
    B --> C[Emigración joven hacia ciudades]
    C --> D[Envejecimiento y masculinización]
    D --> E[Menos nacimientos y saldo vegetativo negativo]
    E --> F[Menor masa crítica de demanda]
    F --> G[Menor variedad de comercio, cuidados y servicios]
    G --> H[Menor atractivo residencial y empresarial]
    H --> C

    I[Concentración universitaria y de empleo cualificado] --> C
    J[Vivienda vacía pero no disponible] --> H
    K[Débil movilidad cotidiana] --> H
    L[Capacidad administrativa municipal reducida] --> G

    M[Inmigración y retorno] --> N[Saldo migratorio positivo]
    O[Conectividad digital] --> N
    P[Vivienda + empleo + cuidados] --> N
    N --> Q[Posible estabilización]
    Q --> E

Empleo y estructura productiva

La fase histórica estuvo directamente relacionada con la destrucción de empleo agrario no compensada localmente por suficiente empleo industrial y terciario. La población activa migró hacia áreas industriales y metropolitanas, transformando simultáneamente población y geografía económica. ref. 31 pendiente

Pero el estancamiento poblacional no implica necesariamente baja productividad. Huesca, Zaragoza, Burgos, La Rioja, Teruel, Soria, Palencia y Valladolid tenían en 2017 un VAB por habitante superior a la media española. En Soria, Zamora, Cuenca, Ávila y Teruel, sin embargo, más del 20 % del crecimiento histórico calculado del VAB per cápita se explicaba por la disminución de población. Es el clásico “efecto denominador”: menos habitantes pueden elevar la renta media sin crear una economía territorial más dinámica. ref. 32 pendiente

Hay indicios recientes más positivos. Entre 2021 y 2023, la población ocupada de 16 o más años en municipios de 50 a 5.000 habitantes pasó aproximadamente de 1,291 a 1,343 millones entre los hombres y de 0,965 a 1,029 millones entre las mujeres. Esto apunta a una mejora laboral, aunque tres años de datos no permiten atribuirla a una política concreta ni determinar su permanencia. ref. 33 pendiente

Envejecimiento, género y cuidados

La estructura demográfica es probablemente el condicionante de más larga duración.

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Fuente: II Estrategia Nacional, elaboración a partir del Censo Anual de Población del INE. ref. 34 pendiente

El resultado no es únicamente una mayor demanda sanitaria. Significa también menos cuidadores familiares potenciales, más hogares unipersonales, mayor coste de prestación domiciliaria, dificultad de relevo empresarial y agrario y menor volumen de cohortes escolares y de nueva fuerza laboral. La nueva política de reto demográfico empieza por ello a tratar los cuidados como infraestructura económica, no solo social. ref. 35 pendiente

Servicios y accesibilidad

El acceso a servicios muestra un panorama más matizado de lo que sugiere la imagen tradicional de abandono.

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Conectividad digital

La brecha digital ha disminuido de forma considerable. La diferencia entre cobertura nacional y rural de redes fijas de al menos 100 Mbps cayó de aproximadamente 12 puntos porcentuales en junio de 2024 a siete en junio de 2025. La cobertura rural 5G alcanzaba alrededor del 96,1 % y había pasado de apenas el 26 % en 2021 a niveles próximos a la universalidad. ref. 41 pendiente

Esto modifica la política óptima: una vez que la infraestructura digital básica está cercana a la universalización, el cuello de botella pasa de “tener fibra” a transformar conectividad en actividad económica, telemedicina, formación, trabajo remoto y capacidad empresarial. Seguir subvencionando infraestructura en lugares ya cubiertos generaría menor retorno marginal que invertir en usos y servicios, salvo en las bolsas finales sin cobertura. Esta es una inferencia a partir de la reducción documentada de la brecha. ref. 42 pendiente

Vivienda: el cuello de botella paradójico

La España despoblada puede tener simultáneamente muchas viviendas físicamente vacías y muy poca vivienda realmente disponible. Las barreras incluyen mal estado, titularidad fragmentada, falta de oferta de alquiler, inseguridad percibida por propietarios, viviendas reservadas para uso estacional y costes de rehabilitación elevados respecto al valor posterior del inmueble. La propia estrategia estatal identifica en numerosos municipios que el problema no es tanto el precio como la inexistencia de oferta de alquiler y propone rehabilitar patrimonio público, crear viviendas de primera acogida y reducir el riesgo del propietario. ref. 43 pendiente

Este factor es crucial porque invalida una hipótesis habitual: crear un empleo no garantiza atraer a un trabajador si no puede instalarse en el municipio o a una distancia razonable. Los programas locales de arraigo que combinan empleo y vivienda muestran precisamente mejores resultados que las ayudas aisladas. ref. 44 pendiente

Políticas públicas nacionales y autonómicas

La política española ha evolucionado desde programas sectoriales de desarrollo rural hacia un enfoque transversal. Las Directrices Generales frente al Reto Demográfico de 2019 precedieron al Plan de 130 Medidas de 2021, organizado inicialmente en diez ejes y financiado en gran medida a través del PRTR. Posteriormente se añadieron 28 medidas. La documentación estatal atribuye al conjunto más de 13.000 millones de euros de presupuestos públicos. ref. 45 pendiente

Debe subrayarse que “presupuesto asociado” no equivale necesariamente a gasto ejecutado ni, menos aún, a impacto demográfico causado. Es una diferencia crítica para evaluar el programa.

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El caso sanitario demuestra el carácter transversal del Plan 130: las siete medidas atribuidas al Ministerio de Sanidad habían movilizado aproximadamente 293,6 millones de euros entre 2021 y 2023, con alrededor del 83 % transferido a las comunidades autónomas, incluyendo digitalización sanitaria y medidas para puestos de difícil cobertura. ref. 53 pendiente

A partir de 2026, el nuevo marco estatal incorpora la II Estrategia Nacional para la Equidad Territorial y el Reto Demográfico, el concepto de un “País de 30 Minutos”, un observatorio y la intención de institucionalizar el mecanismo rural de garantía —evaluar ex ante y ex post cómo afectan las normas y políticas generales al medio rural—. Se trata de una evolución relevante: el objetivo deja de ser únicamente financiar proyectos y pasa, al menos conceptualmente, a modificar la forma en que todas las políticas públicas incorporan el territorio. ref. 54 pendiente

Balance autonómico

La heterogeneidad entre comunidades es notable.

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Castilla-La Mancha es especialmente relevante porque ha convertido la despoblación en una política transversal con zonificación jurídica, en lugar de una colección de convocatorias. La inversión comunicada creció con rapidez entre 2022 y 2024 y la Junta sostiene que las zonas de extrema despoblación han invertido la tendencia demográfica y registran saldos migratorios positivos. ref. 59 pendiente No obstante, para afirmar que la Ley 2/2021 “causó” ese cambio sería necesario descontar, entre otros factores, la tendencia nacional iniciada ya en 2018, el efecto pandemia, la inmigración exterior y la evolución de la vivienda urbana.

Ésta es la principal conclusión de la evaluación institucional: España tiene ya más problema de medición del impacto que de ausencia de programas. La siguiente generación de política debería reducir el número de indicadores de ejecución y elevar el peso de indicadores de permanencia, movilidad, accesibilidad, empleo y vivienda con grupos de comparación.

Iniciativas locales y modelos comparados

Las iniciativas con resultados locales más convincentes comparten una característica: no pagan simplemente a una persona por mudarse, sino que reducen simultáneamente varias fricciones de instalación —empleo, vivienda, información, escuela, acompañamiento e integración comunitaria—.

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De estos casos pueden extraerse varias lecciones.

La primera es que la unidad real de intervención no es “el habitante”, sino el hogar. Una familia decide mudarse en función de la combinación de empleo de ambos adultos, escuela, vivienda, transporte, internet y red social. Una ayuda fiscal individual raramente resuelve por sí sola ese sistema de restricciones.

La segunda es que la vivienda necesita intermediación activa. No basta con contabilizar casas vacías. Los proyectos de arraigo identifican propietarios, negocian alquileres, rehabilitan o activan inmuebles y reducen el problema de confianza entre propietario y recién llegado. La estrategia estatal llega a una conclusión similar al proponer bolsas de alquiler, primera acogida y garantías para propietarios. ref. 64 pendiente

La tercera es que el modelo más prometedor no busca necesariamente instalar población en cada municipio, sino crear redes pueblo-cabecera. Un hogar puede residir en un pueblo de 300 habitantes, trabajar en otro a 15 kilómetros y usar pediatría, FP y administración en una cabecera a 25 minutos. El éxito depende de que toda la red funcione como un mercado laboral y de servicios integrado.

La cuarta es la importancia de la población extranjera. Como su presencia relativa continúa siendo mucho menor en las zonas de muy baja densidad que en el conjunto nacional, programas de acogida, homologación, enseñanza de idioma cuando sea necesario, transporte y acompañamiento laboral ofrecen un margen demográfico potencial considerable. ref. 65 pendiente

Finalmente, los casos locales muestran por qué “atraer” y “retener” deben medirse por separado. Una política puede generar muchas altas padronales durante doce meses y fracasar si el 50 % abandona posteriormente. Los indicadores centrales deberían ser permanencia a dos, cinco y diez años, incorporación laboral de ambos miembros del hogar, escolarización, vivienda estable y evolución de la renta laboral.

Propuesta de intervención, costes y cronograma

El enfoque recomendado es un Programa de Equidad Territorial 2027–2033, adicional y complementario a la financiación ya existente. El presupuesto de referencia sería de 13.705 millones de euros en siete años.

Estas cifras son estimaciones de escenario diseñadas para dimensionar órdenes de magnitud. No proceden de una memoria económica oficial y exigirían estudios técnicos territoriales antes de convertirse en créditos presupuestarios.

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El volumen es deliberadamente comparable al orden de magnitud ya manejado por el Plan de 130 Medidas —más de 13.000 millones—, pero la diferencia de diseño sería fundamental: se concentraría un paquete identificable en un número limitado de áreas funcionales y se evaluaría como un programa, no como una suma de políticas sectoriales. ref. 66 pendiente

Tomando únicamente como referencia los 5,72 millones de personas que residían en municipios de hasta 5.000 habitantes en 2025, el paquete equivaldría aproximadamente a 2.396 euros por habitante durante siete años, o 342 euros anuales. La cifra no significa que todos los residentes reciban esa cantidad; es una medida de intensidad presupuestaria.

Vivienda como infraestructura productiva

La máxima prioridad debería ser crear un Inventario Rural de Vivienda Activable, diferenciando vivienda vacía de vivienda efectivamente movilizable. El programa financiaría rehabilitación a cambio de alquiler estable durante diez o quince años, seguros de impago, intermediación pública, rehabilitación de antiguas casas de maestros y patrimonio público y viviendas temporales de primera acogida. El planteamiento responde directamente al cuello de botella detectado por la estrategia estatal. ref. 67 pendiente

La ayuda no debería pagarse por rehabilitar una casa sin demanda previsible. La elegibilidad requeriría que el inmueble esté dentro de un área con empleo o servicios accesibles y quede incorporado durante un periodo mínimo al mercado de vivienda habitual.

Servicios en treinta minutos y movilidad a demanda

El objetivo debería formularse en tiempo, no en número de edificios: que una gran mayoría de residentes pueda acceder en alrededor de treinta minutos a una cesta de atención primaria, farmacia o dispensación, educación obligatoria, administración, efectivo, alimentación básica y conexión de transporte a una cabecera.

Eso implica combinar centros fijos con transporte a demanda, unidades móviles, telemedicina, farmacias, oficinas móviles, servicios itinerantes y coordinación de horarios. El descenso del número de municipios sin acceso bancario gracias a mecanismos alternativos muestra que este modelo es técnicamente viable. ref. 68 pendiente

Construir una infraestructura permanente en cada núcleo de 100 habitantes sería financieramente ineficiente; abandonar el servicio también lo sería. La solución es proximidad funcional, no necesariamente presencia física permanente.

Personal público y economía de cuidados

Se propone un complemento temporal y territorial para médicos, enfermería, docentes, técnicos municipales, trabajadores sociales, cuidadores y otros perfiles de difícil cobertura. No debería ser solo salarial: vivienda, carrera profesional, estabilidad contractual y facilidades para la pareja son probablemente determinantes de permanencia.

La educación de 0–3 años merece tratamiento como política económica. Su ausencia reduce la capacidad laboral de los hogares y afecta especialmente al empleo femenino; la propia estrategia estatal identifica su universalización rural como prioritaria para conciliación y cohesión. ref. 69 pendiente

Economía: de subvencionar altas a financiar empresas viables

El Fondo de Economía Local debería evitar convocatorias genéricas de pequeños proyectos desconectados entre sí. Se priorizarían actividades con ventajas territoriales reales: agroindustria avanzada, madera y bioeconomía, energía y mantenimiento, servicios de cuidados, turismo de mayor productividad, restauración ambiental, economía circular, industria distribuida y servicios digitales.

La métrica central no debería ser “empresas creadas”, sino empleo equivalente a tiempo completo a los tres y cinco años, productividad, salarios, facturación exterior al territorio y supervivencia empresarial.

Los incentivos fiscales provinciales de Soria, Teruel y Cuenca son un buen candidato para evaluación econométrica: comparar municipios próximos a las fronteras provinciales y sectores similares permitiría estimar si la reducción de costes laborales genera empleo adicional o subvenciona puestos que habrían existido igualmente. ref. 70 pendiente

Inmigración, retorno y arraigo

Dado el saldo migratorio positivo reciente, la política debería abandonar una visión exclusivamente defensiva. Hay que convertir la inmigración neta en permanencia.

El modelo sería una extensión profesionalizada de los programas de arraigo: base nacional de empleos rurales, vivienda disponible verificada, homologación y formación, acompañamiento de pareja e hijos, mediación municipal y seguimiento durante veinticuatro meses. Los resultados observados en Burgos y Palencia justifican su experimentación a mayor escala. ref. 71 pendiente

Asignación territorial

El reparto de fondos no debería depender exclusivamente del número de habitantes ni de una frontera administrativa. Una fórmula inicial podría ponderar:

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Es una propuesta metodológica, no un estándar oficial. La ventaja sería evitar situaciones en las que dos municipios prácticamente idénticos reciben tratamientos completamente diferentes solo porque uno tiene 4.990 habitantes y otro 5.010.

Cronograma

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El diseño de evaluación debe ser establecido antes del gasto. Para programas competitivos pueden utilizarse discontinuidades de puntuación; para zonas tratadas, diferencias en diferencias y controles sintéticos; para subvenciones sobredemandadas, sorteos entre solicitantes igualmente elegibles; y para incentivos fiscales, diseños en fronteras territoriales. La variable “población total” debería ser secundaria a métricas más directamente atribuibles a la intervención.

Una batería mínima de resultados sería: vivienda habitual activada; coste por hogar retenido cinco años; tiempo de viaje a servicios; tasa de empleo 25–44; saldo migratorio femenino; saldo migratorio exterior; alumnos 0–3 y FP; puestos públicos no cubiertos; supervivencia empresarial; renta laboral; población 20–39; y satisfacción residencial.

El criterio de éxito final no debe ser que todos los municipios crezcan. En territorios muy envejecidos, reducir una caída del 2 % anual al 0,5 %, mantener servicios esenciales y lograr inmigración joven permanente puede ser un resultado extraordinariamente exitoso, aunque el padrón continúe disminuyendo temporalmente por razones vegetativas.

Lagunas de datos, supuestos y referencias

Hay varias limitaciones que condicionan cualquier conclusión rigurosa.

Primera: no existe una serie única y homogénea “España vaciada 1950–2025”. Los censos históricos, el Padrón y el Censo Anual emplean metodologías y fechas de referencia distintas, los municipios cambian, y la propia definición de qué municipio es rural o despoblado puede cambiar con el tiempo. Por ello este informe presenta la serie 1950–2019 de un universo histórico definido por Bandrés y Azón y, separadamente, la serie 2011–2024 de la cohorte que tenía ≤5.000 habitantes en 2018. Unirlas en una sola serie sería metodológicamente incorrecto. El INE dispone de los censos históricos y de las poblaciones municipales oficiales modernas, pero no publica una categoría retrospectiva denominada “España vaciada”. ref. 72 pendiente

Segunda: 2025 es principalmente un corte de stock, no una serie anual ya completamente comparable. La estrategia de 2026 utiliza la población oficial de 1 de enero de 2025 —49.128.297 residentes—, mientras que algunos indicadores migratorios publicados llegan hasta 2024. ref. 73 pendiente

Tercera: provincia y municipio ocultan heterogeneidad. Guadalajara es el ejemplo extremo: la influencia metropolitana de Madrid puede hacer crecer el total provincial mientras extensas áreas interiores continúan con densidades muy bajas. Por eso los resultados provinciales deben acompañarse de análisis municipal y, preferentemente, de áreas funcionales. ref. 74 pendiente

Cuarta: ejecución no es impacto. Que una política gaste 100 millones, financie 500 proyectos o produzca 2.000 altas padronales no demuestra que haya causado esos resultados. La tendencia migratoria rural comenzó a mejorar desde 2018 y fue alterada además por la pandemia, la inmigración internacional, el teletrabajo y la evolución del mercado inmobiliario. ref. 75 pendiente

Quinta: las estimaciones presupuestarias de la propuesta son supuestos de planificación. Los 13.705 millones, las 80.000 viviendas, los 20.000 puestos incentivados y las 1.500 redes de cuidados no son compromisos gubernamentales ni estimaciones oficiales de necesidad. Sirven para demostrar una arquitectura presupuestaria plausible y deben recalibrarse tras inventarios locales y análisis coste-beneficio.

Sexta: hay un déficit importante de datos sobre vivienda rural disponible. El número de viviendas vacías no equivale a oferta efectiva, y no existe todavía una estadística nacional suficientemente fina que distinga, para cada área rural, vivienda vacía movilizable, estado de conservación, disponibilidad para alquiler permanente y costes de puesta en uso. La propia estrategia estatal reconoce esta fricción. ref. 76 pendiente

Séptima: muchos resultados autonómicos y locales son datos administrativos comunicados por la propia entidad promotora. Son válidos como datos de ejecución, pero no equivalen a evaluaciones independientes. Esto afecta, por ejemplo, a los incrementos de población atribuidos políticamente a la estrategia de Castilla-La Mancha y a buena parte de los indicadores de proyectos locales de repoblación. ref. 77 pendiente

Fuentes primarias y documentos de referencia

INE — Demografía y población, Censos y Padrón. Es la fuente primaria para población oficial municipal, censos históricos, estructura demográfica y migraciones. La revisión municipal de 2025 y el Censo Anual permiten establecer el último corte territorial disponible. ref. 78 pendiente

Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico — II Estrategia Nacional para la Equidad Territorial y el Reto Demográfico. Es la síntesis oficial más completa disponible actualmente sobre demografía, conectividad, servicios, vivienda, políticas y nuevo marco estratégico. ref. 79 pendiente
Fuente primaria: https://www.miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/reto-demografico/nuevo-marco-estrat%C3%A9gico/Estrategia%20equidad%20territorial%20y%20reto%20demografico%20v2.pdf

MITECO — Plan de Recuperación: 130 medidas frente al reto demográfico, principales actuaciones por ministerios 2021–2023. Permite reconstruir actuaciones y financiación sectorial y comprobar el elevado peso del PRTR. ref. 80 pendiente

MITECO — programas de reto demográfico, DUS 5000, Reto Rural Digital, proyectos innovadores y Fondo de Cohesión Territorial. Fuentes primarias para objetivos, dotaciones y beneficiarios de los principales instrumentos estatales. ref. 81 pendiente

Bandrés, Eduardo; Azón, Vanessa, La despoblación de la España interior, Funcas, 2021. Investigación de referencia para la delimitación provincial y la reconstrucción 1900–2019 con datos del INE; proporciona la serie histórica utilizada en este informe y la clasificación de 23 provincias. ref. 82 pendiente
Documento: https://www.funcas.es/wp-content/uploads/2021/02/La-despoblacion-de-la-Espa%C3%B1a-interior.pdf

Collantes, Fernando; Pinilla, Vicente. Sus investigaciones históricas sobre despoblación rural española constituyen una referencia para interpretar el vínculo entre transformación agraria, cambio estructural y éxodo rural; son utilizadas también por la investigación de Funcas para explicar el ajuste de empleo agrario y las migraciones. ref. 83 pendiente

Castilla-La Mancha — Ley 2/2021 y Estrategia Regional frente a la Despoblación 2021–2031. Constituye uno de los marcos autonómicos más completos, con zonificación, fiscalidad diferenciada y programación transversal. ref. 84 pendiente

Aragón — Ley 13/2023, de dinamización del medio rural. Fuente jurídica primaria sobre discriminación positiva y adaptación de políticas al territorio rural. ref. 85 pendiente

Galicia — Ley 5/2021, de impulso demográfico. Marco transversal de sostenibilidad demográfica, familia, conciliación, contratación y cohesión territorial. ref. 86 pendiente

SODEBUR/Diputación de Burgos — Burgos Repuebla. Fuente primaria para los resultados administrativos del programa de arraigo en la provincia. ref. 87 pendiente

Diputación de Palencia — programas de repoblación y Proyecto Arraigo. Fuente primaria para familias instaladas y financiación de la nueva fase del programa. ref. 88 pendiente

El balance conjunto de estas fuentes conduce a una conclusión nítida: la España vaciada sigue siendo un problema estructural, pero ya no es exactamente el mismo problema que en 1970 o 2010. El éxodo rural masivo ha sido sustituido en muchos lugares por una combinación más compleja de saldo migratorio favorable, envejecimiento extremo, mortalidad elevada, escasez de vivienda utilizable, déficit de trabajadores y dificultades de acceso a determinados servicios. ref. 89 pendiente La política pública debe cambiar en consecuencia: de intentar “llevar población” de forma indiferenciada a construir territorios funcionales en los que residir sea compatible con trabajar, formar una familia, envejecer, acceder a servicios y permanecer.