La ejecución real de los fondos Next Generation EU en vivienda asequible

Conclusión ejecutiva

La investigación arroja una conclusión bastante más incómoda que la cifra oficial de «más de 20.000 viviendas»: a 13 de septiembre de 2026 no existe una cifra pública nacional que permita saber cuántas viviendas financiadas por la inversión C2.I2 están simultáneamente terminadas, disponen de certificado final de obra, cuentan con licencia de primera ocupación y han sido efectivamente puestas a disposición de un inquilino. CoFFEE registra y certifica información de hitos y objetivos, pero su capa pública es un sistema de acceso y soporte para usuarios autorizados, no una base abierta en la que un tercero pueda descargar los expedientes y documentos justificativos de cada vivienda. ref. 1 pendiente

Lo que sí puede probarse es más revelador:

Si no ves todas las columnas, desplaza la tabla horizontalmente. Con teclado, enfoca la tabla y usa las flechas.

El dato políticamente más importante es otro: el compromiso de 20.000 viviendas ya ha sido rebajado formalmente a 17.365, un 13,2% menos; y España ha pedido en agosto una nueva rebaja hasta 15.718, un 21,4% por debajo de la promesa original. Además, España justificó expresamente esta segunda rebaja ante Bruselas porque la inversión C2.I2 es «partially no longer achievable because of inflation». ref. 12 pendiente

Esto confirma que existe un problema serio de capacidad de transformación del dinero presupuestado en vivienda ejecutada. Pero no permite sostener rigurosamente que el problema sea exclusivamente regulatorio o de suelo y no presupuestario: el propio Gobierno español acaba de alegar inflación y costes como motivo para no poder ejecutar íntegramente C2.I2. La tesis más sólida es que existe un fallo combinado de precio, contratación, maduración de suelo, licencias, capacidad administrativa y plazos, agravado por una arquitectura estadística que hace mucho más visible el dinero transferido que el producto físico finalmente entregado. ref. 13 pendiente

Qué se prometió y qué exige realmente Bruselas

La inversión C2.I2 —Programa de construcción de viviendas en alquiler social en edificios energéticamente eficientes— nació con una dotación de 1.000 millones de euros. Forma parte del Componente 2 del Plan de Recuperación y se instrumentó en España principalmente mediante el Programa 6 del Real Decreto 853/2021. ref. 14 pendiente

El compromiso inicial incorporado al Plan español era construir al menos 20.000 nuevas viviendas destinadas al alquiler social o asequible, con prestaciones energéticas superiores a las exigencias mínimas de edificios de consumo casi nulo. ref. 15 pendiente

Aquí aparece el primer problema de interpretación. El Gobierno empezó a comunicar el avance principalmente mediante el número de viviendas incluidas en acuerdos, convenios o promociones. En abril de 2024 el Ministerio anunció una cartera de 24.964 viviendas, presentándola como un 25% por encima de la obligación comunitaria. Esa cifra describía el volumen movilizado, no viviendas terminadas con licencia de ocupación ni hogares viviendo ya en ellas. ref. 16 pendiente

La evolución posterior del objetivo europeo demuestra por qué ambas magnitudes no pueden confundirse. El anexo del Consejo vigente después de la modificación de junio de 2026 fija para el hito/objetivo 31 de C2.I2 una meta de 17.365 viviendas en el segundo trimestre de 2026, frente a las 20.000 originales. La redacción exige la «provision» de esas viviendas dentro del programa. ref. 17 pendiente

Es decir, antes incluso de conocer públicamente un recuento nacional de llaves entregadas, la obligación europea ya se había reducido en 2.635 viviendas, un 13,2%. ref. 18 pendiente

Y la historia no acaba ahí. El 7 de agosto de 2026, España volvió a solicitar una modificación. La Comisión propuso bajar el objetivo C2.I2 a 15.718 viviendas y cambiar la formulación del objetivo a «construction or rehabilitation of dwellings». La propia propuesta registra explícitamente la explicación española: C2.I2 es parcialmente inalcanzable debido a la inflación. ref. 19 pendiente

A 13 de septiembre de 2026, ese procedimiento figura todavía como “Ongoing” en EUR-Lex. Por tanto, la lectura jurídicamente prudente es que el objetivo aprobado continúa siendo 17.365 hasta que el Consejo adopte la nueva modificación; 15.718 es la cifra que España y la Comisión quieren convertir en nueva referencia. ref. 20 pendiente

La secuencia es especialmente significativa:

20.000 iniciales → 17.365 aprobadas → 15.718 propuestas.

De aprobarse la última revisión, desaparecerían 4.282 viviendas del compromiso original, el 21,4% de la meta inicial. Esa reducción tiene mucho más valor analítico que comparar el presupuesto transferido con el presupuesto adjudicado: representa una rebaja del propio output físico que España se compromete a acreditar ante la UE. ref. 21 pendiente

Viviendas físicamente terminadas y entregadas

La cifra nacional que se busca no está publicada

La pregunta más importante —«¿cuántas llaves existen de verdad?»— no puede contestarse con una cifra nacional auditada a partir de la información pública disponible.

CoFFEE sí es el sistema oficial utilizado para la gestión y seguimiento de los hitos y objetivos del Plan. La documentación del Ministerio de Hacienda explica que los usuarios introducen en CoFFEE la información necesaria para acreditar los hitos y objetivos y dispone incluso de procedimientos específicos de certificación. Sin embargo, el portal público de soporte ofrece acceso, manuales y documentación para usuarios; no ofrece una consulta abierta que permita descargar, para C2.I2, el certificado final de obra, licencia de primera ocupación y fecha de puesta a disposición de cada vivienda. ref. 22 pendiente

El propio portal de la Comisión advierte además que su mapa de proyectos RRF no constituye una base exhaustiva de todos los proyectos y que los ejemplos publicados no prejuzgan la posterior comprobación del cumplimiento de los objetivos. ref. 23 pendiente

ELISA, la herramienta pública española de seguimiento, está orientada fundamentalmente al seguimiento cuantitativo de convocatorias, licitaciones, subvenciones y ejecución del Plan. Eso permite seguir el flujo administrativo del dinero mucho mejor que el número de viviendas que ha atravesado toda la cadena obra terminada → licencia de ocupación → alta en parque social → adjudicación → entrega efectiva. ref. 24 pendiente

Por tanto, no es correcto afirmar que a día de hoy se hayan entregado 20.000, 17.365 o 15.718 viviendas. Ninguna de esas cifras es un recuento público de llaves. Son sucesivamente objetivos, cartera de actuaciones o propuestas de modificación. ref. 25 pendiente

Lo que sí puede verificarse físicamente

La mejor evidencia autonómica consolidada localizada procede de Cataluña. Un documento oficial de la Generalitat fechado el 31 de julio de 2026 informa de que, para el Programa 6 Next Generation, se habían concedido en toda Cataluña 100 ayudas por 115,5 millones de euros para 4.065 viviendas previstas, de las cuales 1.541 estaban ya finalizadas a cierre de 2025 según sus calificaciones definitivas. ref. 26 pendiente

Ese dato es extremadamente útil porque demuestra la diferencia entre viviendas previstas y viviendas finalizadas: en ese corte temporal, Cataluña tenía terminadas aproximadamente el 38% de las viviendas incluidas en sus actuaciones del Programa 6. Pero incluso esa fuente habla de calificaciones definitivas, no publica un inventario individual de licencias de primera ocupación ni demuestra que las 1.541 tuvieran contrato de alquiler firmado y llaves entregadas a una familia. ref. 27 pendiente

Así, la cifra de 1.541 debe interpretarse como un mínimo documental de viviendas materialmente finalizadas que puede probarse en una sola comunidad autónoma, no como una estimación del total nacional ni como la respuesta exacta al criterio más exigente solicitado. ref. 28 pendiente

Esto deja al descubierto una anomalía de transparencia: en 2024 el Gobierno podía anunciar con gran precisión 24.964 viviendas en la cartera de construcción, pero en septiembre de 2026 no existe en la capa pública equivalente un contador nacional de «viviendas terminadas y disponibles», y menos aún uno acompañado de licencia de ocupación y fecha de entrega. ref. 29 pendiente

No significa necesariamente que Hacienda o las comunidades autónomas carezcan de la información internamente. Significa algo distinto y comprobable: el ciudadano, inversor o auditor externo no puede reconstruir ese número nacional con los sistemas públicos disponibles. ref. 30 pendiente

Licitaciones desiertas y el desfase entre precios y costes

Aquí hay que separar una afirmación demostrable de otra que no lo es.

Sí aparecen procedimientos del Programa 6 declarados desiertos. Por ejemplo, la información oficial de Vivienda de la Generalitat Valenciana contiene expedientes vinculados al Programa 6 con resultado de «convocatoria desierta», entre ellos el identificado como AJ-31/24. ref. 31 pendiente

También aparece documentación municipal de Illescas relativa a actuaciones de vivienda asequible enmarcadas en el Programa 6 en la que consta que una licitación quedó desierta. ref. 32 pendiente

Por tanto, existe evidencia pública de al menos dos procedimientos Program 6 desiertos localizados durante esta investigación. Pero no sería metodológicamente correcto convertir ese mínimo en «el número nacional», porque las licitaciones están dispersas entre la Plataforma de Contratación estatal, plataformas autonómicas, perfiles de contratante municipales y sociedades públicas, y no existe un campo normalizado que clasifique la causa «presupuesto insuficiente respecto al mercado». ref. 33 pendiente

Y, sobre todo, una licitación desierta no prueba por sí sola que la causa fuera un módulo de precio demasiado bajo. Puede quedar sin ofertas por plazo, riesgo contractual, proyecto, disponibilidad de contratistas, revisión de precios, garantías o múltiples combinaciones de factores.

La evidencia decisiva sobre el problema de costes llega, paradójicamente, de Bruselas. En la propuesta del 7 de agosto de 2026, España reconoce formalmente que C2.I2 es parcialmente inalcanzable «because of inflation» y solicita reducir el nivel de implementación. No se trata de una valoración de una patronal ni de una interpretación periodística: aparece en la propuesta de modificación de la Decisión de Ejecución del Consejo elaborada por la Comisión tras la petición española. ref. 34 pendiente

Eso permite formular una conclusión mucho más sólida:

No puede demostrarse con fuentes públicas un número nacional exacto de licitaciones desiertas causado exclusivamente por módulos insuficientes; sí puede demostrarse que el propio Estado español terminó alegando a la Comisión Europea que la inflación hacía parcialmente inalcanzable el programa C2.I2. ref. 35 pendiente

Este hallazgo también obliga a matizar la hipótesis inicial. El Programa 6 no funciona simplemente con un «precio estatal de construcción» único que determine cada licitación. La administración promotora configura presupuestos y contratos dentro de un entramado de subvenciones, aportaciones autonómicas/locales, suelo público y límites de alquiler. Por eso el fallo económico puede presentarse de forma distinta en cada promoción. Canarias, por ejemplo, combinó los fondos europeos destinados al Programa 6 con cantidades relevantes de recursos autonómicos propios para financiar sus promociones, evidenciando que la ayuda NGEU no necesariamente cubría el coste total de producir la vivienda. ref. 36 pendiente

El diagnóstico europeo de agosto de 2026 es, por ello, aún más significativo que contabilizar unos pocos concursos desiertos: cuatro años después de arrancar el programa, la inflación ha acabado teniendo suficiente impacto agregado como para que España solicite rebajar el propio objetivo europeo de viviendas. ref. 37 pendiente

Fondos en riesgo y el cierre del Mecanismo

Aquí la fecha actual cambia completamente el análisis.

La Comisión Europea señala expresamente para España que el Reglamento del Mecanismo exige que todos los hitos y objetivos de los planes nacionales estén completados en agosto de 2026. A 13 de septiembre de 2026, por tanto, ya no estamos ante un riesgo «inminente» de llegar al plazo: el plazo de ejecución física del MRR ha vencido. ref. 38 pendiente

Esto no debe confundirse con el 31 de diciembre de 2026, fecha que el portal español presenta como fin general del Mecanismo. La ventana posterior sirve para los procesos finales de justificación, evaluación y pago; no significa que un proyecto que todavía no hubiese alcanzado su hito físico al cierre de agosto pueda considerarse ejecutado en plazo simplemente por acabar antes de diciembre. La propia Comisión enfatiza el límite de agosto para la realización de los hitos y objetivos. ref. 39 pendiente

Por eso resulta especialmente llamativo que la Comisión recibiese y aprobase para propuesta el 7 de agosto de 2026, a escasas semanas del cierre de ejecución, una petición española para volver a reducir C2.I2 de 17.365 a 15.718 viviendas debido a inflación. ref. 40 pendiente

Lo que está realmente en riesgo

El C2.I2 tiene una dotación original de 1.000 millones de euros. Pero sería incorrecto afirmar que la diferencia entre 20.000 y 15.718 viviendas implica automáticamente devolver el 21,4% de esos 1.000 millones. El MRR paga contra cumplimiento satisfactorio de hitos y objetivos del Plan, no mediante una liquidación automática del tipo “50.000 euros devueltos por cada vivienda que falte”. Las sucesivas modificaciones permiten, además, cambiar metas y redistribuir la arquitectura del Plan antes de que la Comisión efectúe su evaluación definitiva. ref. 41 pendiente

De hecho, en la revisión aprobada en junio de 2026, que ya recoge el objetivo de 17.365 viviendas, la Decisión del Consejo señala que la contribución financiera total concedida a España permanece sin cambios, pese a las modificaciones introducidas en el Plan. ref. 42 pendiente

Por esa razón, no existe hoy una cifra pública defendible de “X millones de C2.I2 que España deberá devolver”. Para obtenerla habría que conocer el resultado final de la evaluación de la Comisión del objetivo 31, la decisión sobre la modificación de agosto y, en caso de incumplimiento, la cuantificación aplicada al desembolso afectado. ref. 43 pendiente

Sí existe, en cambio, una medida cuantitativa muy clara del riesgo físico que España está intentando eliminar mediante la revisión del Plan:

• el objetivo original perdió ya 2.635 viviendas, al pasar de 20.000 a 17.365; ref. 44 pendiente
• la revisión de agosto pretende eliminar otras 1.647 viviendas del objetivo; ref. 45 pendiente
• si el Consejo la aprueba, España terminará obligada a acreditar 4.282 viviendas menos que en el compromiso inicial, una reducción del 21,4%. ref. 46 pendiente

Ese es, por ahora, el indicador más sólido de tensión de ejecución. No es una estimación: procede de comparar los objetivos comunitarios inicial, vigente y propuesto. ref. 47 pendiente

Qué revelan CoFFEE, el Tribunal de Cuentas y el control europeo

La investigación deja al descubierto un problema institucional adicional: el sistema está diseñado para certificar hacia arriba —de la administración ejecutora a Hacienda y de España a la Comisión— mejor de lo que informa hacia fuera al ciudadano.

CoFFEE dispone de procedimientos de certificación de hitos y objetivos y de un manual actualizado en septiembre de 2026. El Ministerio lo define como sistema de información para la gestión y seguimiento del Plan, y los responsables introducen allí la información necesaria para justificar el cumplimiento. Sin embargo, esa información granular no aparece publicada en una tabla abierta que permita reproducir la certificación del objetivo C2.I2 vivienda por vivienda. ref. 48 pendiente

El contraste con la comunicación política es notable. El Ministerio pudo comunicar en 2024 que tenía 24.964 viviendas movilizadas, pero un investigador externo no puede tomar el objetivo 31 y descargar un CSV con 17.365 filas que contenga municipio, promoción, fecha del certificado final, licencia de ocupación y fecha de entrada en servicio. ref. 49 pendiente

En la búsqueda realizada sobre la documentación pública del Tribunal de Cuentas tampoco aparece una fiscalización específica de C2.I2 que sustituya ese vacío mediante un recuento nacional vivienda por vivienda. El Tribunal sí ha publicado material y análisis sobre control de los fondos MRR, pero no he localizado una auditoría pública que certifique el denominador que interesa aquí: «X viviendas C2.I2 terminadas + licencia de ocupación + disponibles para alquiler». El material localizado en el repositorio del propio Tribunal se refiere al control del MRR de manera más general. ref. 50 pendiente

La Comisión Europea tampoco publica en su página del Plan español esa base de microdatos. De hecho, avisa expresamente de que el mapa de proyectos no es exhaustivo y de que la inclusión de un proyecto no implica que el correspondiente hito haya superado la evaluación de cumplimiento. ref. 51 pendiente

Esta distinción es crucial. Transferencia presupuestaria, concesión de subvención, firma de convenio, licitación, adjudicación, inicio de obra, final de obra, licencia de primera ocupación y entrega de llaves son nueve estados administrativos distintos. Los sistemas públicos españoles permiten observar con relativa facilidad los primeros; el producto final agregado resulta mucho más difícil de reconstruir. Ese desfase es precisamente el motivo por el que equiparar «fondos transferidos» con «viviendas creadas» produce una fotografía engañosa. ref. 52 pendiente

Hay además evidencia de que la propia arquitectura regulatoria ha identificado cuellos de botella ajenos a la financiación pura. El Componente 2 incorpora actuaciones específicas para mejorar la disponibilidad y asequibilidad de vivienda, entre ellas una guía de recomendaciones y buenas prácticas sobre licencias urbanísticas residenciales, señal de que la lentitud administrativa forma parte del diagnóstico institucional. ref. 53 pendiente

Al mismo tiempo, la modificación de agosto aporta dos señales que impiden reducir todo el problema a urbanismo y suelo: España declara inflación como causa de la menor ejecución de C2.I2 y falta de demanda para modificar C2.I7, la facilidad de préstamos ICO destinada a vivienda social. ref. 54 pendiente

Veredicto analítico

La tesis inicial puede reformularse de una manera mucho más difícil de rebatir empíricamente.

Primero: hay una brecha demostrada entre movilización financiera y producción física. El Gobierno llegó a anunciar 24.964 viviendas dentro del programa cuando el compromiso europeo era 20.000; dos años más tarde el objetivo formal es solo 17.365 y España intenta reducirlo nuevamente a 15.718. Por tanto, el número de viviendas «movilizadas» o «en convenios» fue un indicador claramente insuficiente para anticipar cuántas llegarían a convertirse en output europeo verificable. ref. 55 pendiente

Segundo: existe un problema serio de transparencia del output. A día de hoy no puede obtenerse públicamente el número nacional de viviendas C2.I2 que tienen simultáneamente obra finalizada, licencia de primera ocupación y puesta efectiva a disposición. En cambio, sí existen cifras prácticamente en tiempo real de convocatorias, transferencias, adjudicaciones y perceptores. ref. 56 pendiente

Tercero: la degradación del objetivo es real y cuantificable. El compromiso pasó de 20.000 a 17.365 viviendas y ahora se propone 15.718. La rebaja acumulada potencial es del 21,4%. No se trata de que una obra individual lleve retraso: se está modificando la propia métrica europea para adaptarla a un nivel de ejecución menor. ref. 57 pendiente

Cuarto: el problema de costes es oficial, no anecdótico. No hay base suficiente para ofrecer un número nacional fiable de concursos desiertos «por módulos bajos», pero España ha reconocido formalmente ante la Comisión que la inflación hace parcialmente inalcanzable C2.I2. Los procedimientos desiertos encontrados son consistentes con una tensión de ejecución, aunque atribuir causalidad económica a cada expediente exigiría auditar individualmente los informes de contratación. ref. 58 pendiente

Quinto: “no es un problema presupuestario” es demasiado fuerte. Los 1.000 millones estaban presupuestados, lo que demuestra que disponer de crédito presupuestario no garantiza producir vivienda. Pero el propio expediente comunitario muestra que precio e inflación importan, mientras otras medidas del componente reconocen problemas de licencias y la facilidad ICO de vivienda social ha necesitado modificaciones por falta de demanda. El diagnóstico más defendible es un fallo de conversión que combina financiación realista, contratación, suelo listo para edificar, permisos, regulación, capacidad de promoción y tiempo administrativo. ref. 59 pendiente

La formulación analíticamente más robusta sería, por tanto:

El caso C2.I2 demuestra que la restricción española de vivienda asequible no puede medirse por el volumen de dinero aprobado o transferido. Con 1.000 millones de euros disponibles, España ha terminado reduciendo el objetivo europeo de 20.000 a 17.365 viviendas y, a semanas del cierre del MRR, solicitó rebajarlo nuevamente a 15.718 alegando inflación. Al mismo tiempo, no existe una publicación nacional que permita comprobar cuántas unidades han atravesado toda la cadena hasta obra final, licencia de ocupación y puesta efectiva a disposición. La evidencia apunta a un fallo de capacidad de ejecución y de transmisión del gasto a oferta física, en el que confluyen costes, contratación, suelo, licencias y fragmentación administrativa. ref. 60 pendiente

Eso es más preciso que hablar genéricamente de «20.000 viviendas financiadas»: Bruselas ya no exige hoy esas 20.000; exige formalmente 17.365, mientras estudia una solicitud española para rebajar el compromiso a 15.718. Y el número nacional de llaves efectivamente entregadas sigue sin estar publicado de forma auditable. ref. 61 pendiente